隨著高等教育規模不斷擴大,大學生的學習需求、人身保障、權益保障等問題日益受到教育界、法學界和學生家長的重視,尤其在近些年,大學生在受到不公正待遇、出現意外傷害或者權益受到侵害時,不再像以往單純選擇沉默,而是更多地利用法律手段解決糾紛。越來越多的學生及家長將學校告上法庭,究其根源主要是學校與學生的責、權、利定位不準,法律關系和法律地位不明確。在高等教育法律體系不斷完善的過程中,尤其在我國社會轉型時期,學校與學生之間的關系在不知不覺中發生著深刻的變化,有必要厘清或者深入研究學校與學生之間的法律關系,為高校創造和諧的人才培養環境。
一、高校與學生法律關系的理論分析
我國公辦高校的性質屬于國家事業單位,在我國法律關系主體上,事業單位是一種完全獨立的事業法人。事業法人享有獨立的民事權利,也承擔相應的義務。在實踐中,事業單位與相對應的國家行政機關有著密切的人事關系、經費投入關系和行政關系,調整事業單位存在的諸多關系主要依靠政策。學生是學校的培養對象,也是重要的教育資源。在我國,大學教育學生有著特殊的社會意義。教育部頒布的《普通高等學校學生管理規定》(2005年9月1日開始實施),確立了一系列依法治校、維護學生合法權益的新規則,但對學校與學生是一種什么性質或類型的法律關系,尤其當學生的權利受到侵害時,學生應根據什么樣的法律關系去尋求司法救濟,沒有作明確規定。最高人民法院2003年出臺的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》明確提出:“對未成年人依法負有教育、管理、保護義務的學校、幼兒園或者其他教育機構,未盡職責范圍內的相關義務致使未成年人遭受人身損害,或者未成年人致他人人身損害的,應當承擔與其過錯相應的賠償責任?！边@基本確認了學生與學校之間不存在監護的法律關系。①
高校與學生的法律關系問題是一個比較復雜的問題。由于我國國情的特殊性,一是受傳統文化影響,家長望子成龍,傾全力培養孩子,對學校寄予了無限希望;一旦孩子出現任何閃失,包括與學校發生矛盾糾紛,整個家庭都會陷入紛爭之中。二是近幾年正是獨生子女入學高峰期,學校與學生家長一樣面對一個新的群體,生命的價值更加高昂,學校的責任更大。三是人的自主性在不斷增強,學校在教育培養過程中,面臨著辦學觀念、管理方式等方面的轉型。盡管學校的制度越來越多,但仍然存在很多空白點,在處理與學生的各種關系時仍然缺乏法律依據。從現實和發展的視角研究學校與學生的法律關系,主要有這樣幾個方面的內容:
1.特別權關系的轉移
高校與學生的法律關系有歷史繼承問題,在計劃經濟體制下,學校是政府的附屬單位,可以代表政府對學生實施管理,管理主要采取行政運行的模式。我國大學也受德國法制傳統的影響形成了“特別權力關系”。在這種理論支配下,學校與學生之間的關系是一種嚴重不平等關系:一是學校作為權力主體,對學生具有總體上的支配權;學?？梢宰灾髟O立或者改變學校和學生之間的關系。二是學校在必要情況下以制定內部規則的方式,命令或限制學生的基本權利,而對于這些規定和做法是否進行監督和審查,是否為學生提供救濟,司法機關和權力機關沒有明確的說法。三是學?？梢詫W生進行改變身份的處理,比如開除學籍等。在特別權力關系中,雖為行政關系,但又不受一般行政法律的規制。
隨著教育體制改革,特別關系理論也逐漸受到動搖?，F在大學的地位從與國家行政機構的隸屬關系變為獨立的事業法人,大學教師由執行公務人員變為聘用制雇員,學生的主體地位得到提高,提倡育人以學生為主體。從管理上,學校越來越依法行事,不斷增加行政行為的透明度,如招生陽光工程、收費公開等;學生對涉及切身利益的學校事務有了更多的參與權和監督權。從法律監督上,2004年最高人民法院司法解釋中提出了把學生退學、招生、學歷證書發放、教師資格等高校事務納入行政訴訟的范疇,不再只由教育行政部門內部處理,加強了司法監督。②
2.多重法律關系的建立
學校與學生的法律關系是人們根據法律法規而結成的特定的權利和義務關系。由于高校管理程序的復雜性,不能用一種簡單的法律關系來對待學校與學生的關系。隨著法律的不斷完善,學校與學生以責任分擔的方式承擔法律責任比較合乎實際。
處于轉型時期的我國大學,在確立學校與學生法律關系的過程中,可以借鑒國外大學的做法。在澳大利亞,學生是學校的客戶,學校千方百計為學生提供優質的教育服務,市場化程度非常高。學校建立了完備的法律和制度體系,學校與學生之間有明確的權利義務界定。在法律規定的框架下,學生的生活、起居完全由學生個人通過市場解決。學校給學生提供的是教育服務,而學生如何選擇學習和生活是學生自已的事。在學生發生任何事故時,按照責任分擔的原則,該是學生的問題由學生獨立承擔,是學校的責任由學校承擔,法律關系非常明確。美國大學同樣存在學生權利與學校權力沖突的問題?；跈嗔陀^上易對權利侵犯的現實,美國大學一般傾向于對權力進行限制和約束,以協調權力和權利的關系。當學校管理權與學生權利發生沖突時,他們往往堅持“權利本位”的原則,即著重于對學生權利進行保護,對高校管理權進行嚴格制約,以協調兩者的關系。③還有一個例子也很典型,在我國各大學都能招收外國留學生,學生與學校的關系也非常明確。他們大多來自比較發達的國家,法律意識很強,是完全獨立行為人。一旦發生與學校的矛盾或者意外傷害,他們及家長會自覺地依據法律或規定處理,幾乎沒有與學校對簿公堂或糾纏不清的問題。因為,他們認為學生與學校就是服務關系,學校主要是盡到管理和服務的責任,學生作為獨立行為人要承擔相應的責任。而基于我國教育體制與立法現狀的固有特點,目前有關學校與學生之間的法律關系則明顯體現了多重性的特點。
一是民事法律關系。高校體制改革后,大學實行經費分擔制度,適當收取學生學費;在就業方面,也按照市場觀念實行自主擇業。這是我國大學發生的根本性變化,服務社會、服務學生的性質更加突出。學校與學生之間所確立的教育關系很多方面涉及到了民事法律關系。學校作為獨立的事業法人,依法享有辦學自主權;學生依法享有自主決定報考學校,接受高質量的服務和教育的權利。學校接收學生入學學習與學生承認學校的管理、安排和規定,構成了事實上的合同約束。學校與學生具有平等的法律地位,享有相應的權利和義務,各自相互行使和承擔民事權利與民事責任。④
二是行政法律關系。這在高校表現較為明顯。學校的行政法律地位體現在兩個方面:一方面是學校接受法律法規所授職權,代理國家行政部門行使辦學權力,具有行政主體的性質和行政管理的職能。另一方面是學校作為辦學主體,具有獨立的法律地位,并就自身行使職權的行為對外承擔法律責任。以行政法律關系調節學生與學校的關系,有利于保障學生的受教育權。當學生正當權益受到侵害時,學生可以采取行政訴訟的方式來保障自己的權益。近年來,各地都有因畢業證發放、學位授予、開除學籍等問題發生的糾紛,出現了學生訴母校的法律案件,這一類型的案件被稱為新型的行政訴訟案。法院在受理和判決時都適用了《行政訴訟法》。全國行政法學會會長應松年也指出:“學校,尤其是國家設立的、在教育部備案的高等院校,應是國家法律法規的授權機關……特殊行政部門的行政權利,應受國家行政法規的監督與制約?！雹?/p>
三是多重法律關系。學校的發展與社會聯系越來越緊密,學校與學生之間的法律關系也呈現出了多重性,即民事法律關系、行政法律關系、內部管理關系等共存。余雅鳳在論述“學校與學生的關系及其法律規范”時認為,民事法律關系是對學校傳統辦學理念和管理方式的沖擊。一方面學校并不是在所有場合都是以行政主體的角色出現,很多時候是以民事主體的角色出現,如學生和學校的后勤服務之間存在著平等的契約關系,學生因交納學費享有作為消費者的權利,在這種情況下,學校和學生之間是平等的民事法律關系。另一方面學校的管理權限并不是概括性支配和命令權,如學校對學生的人身權利并沒有概括性的支配權,學生也沒有一定要全部接受的義務。
高校是教育和學術機構,創造性與獨立性是大學的靈魂。所以高校的行政法律關系也不能全部納入司法審查的范圍,要保證高校辦學的自主性和內部正常的工作秩序。在高校與學生的行政法律關系中,只能部分排斥司法審查,部分通過司法途徑獲得救濟。從我國現行教育運行體制、教育行政管理體制與訴訟法律體制的實施來看,多重法律關系更符合目前的高校實際。
3.學校管理權、教育權、保障學生安全權力的法律依據
學校負有對學生的教育權和管理權?！吨腥A人民共和國教育法》、《高等教育法》對此均作出了明確規定?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規定》等教育行政法規也明確了學校對學生的管理權限和管理制度。學校在社會中的定位是事業單位,它接受教育行政部門的領導與管理。在與教育行政機關的法律關系中,它是行政相對人;當它管理學生時也成為行政主體。學校的管理權規定了學校負有保障學生安全的責任和義務。由于大學生基本都年滿18周歲,是有獨立行為的人,獨立承擔法律責任;學校對學生負有的安全保障責任是來自教育管理權,來自教育法,屬于公權。學校對學生的安全保障適用有責原則。
二、學校與學生承擔法律責任的劃分與認定存在的問題
1.重視學校承擔無限責任的問題
由于我國高校與學生的法律關系比較模糊,尤其在出現意外傷害事故時,包括自殺,學校往往成為無限責任承擔者。據統計,現在大學的事故率為1%;北京市統計,出現一個學生自殺性事件,平均處理天數為17天,經濟付出為5萬~6萬元。應該說,隨著公民法律意識的增強,通過法律途徑,以民事法律關系或行政法律關系解決糾紛的越來越多;但也有些家長明知道法理上不占主動、法律上沒有依據,仍然與學校糾纏不清,學校只好以息事寧人的方式,給予經濟補償了事。這是學校比較為難的事。出現這樣的情況原因大概出于4點:第一,大學的體制所致。中國傳統意識,人都有“單位”或集體所屬關系,學生到了學校就是學校的人,出了問題必然由學校承擔責任;第二,學校一直采取全包的方式解決學生的一切生活、學習、成才問題,市場和服務的觀念比較淡薄,管理、安排的意識比較強烈;第三,學校繼承了一部分“特別權利”,與學生的關系是“我擁有你”的包含關系;第四,我國還處于一個人情社會向法制社會轉化的階段,很多問題的處理,情大于法。明確學校與學生的法律關系,各自依法承擔責任,有利于維護學校正常的教學秩序。
2.從法律的角度審視學校的管理權
學校與學生確實存在著管理與被管理的關系,在很多方面表現了不對等性。管理的不對等和學校特殊的事業法人主體,造成了部分學校管理權規避了司法監督,在某些方面致使權利受到侵害的學生欲訴無門。學校作為教育機構,在教學組織、培養質量標準、安全防范、活動安排等方面都具有一定的權威性;面對學生群體,學校為了更好地實現服務的目的,只能以批量化和標準化的服務滿足學生需求,限制了學生的個性需求;《普通高等學校學生管理規定》明確了高校的管理體現的是一種公共權力。因此,既要使高校處于法律的陽光照射之下,進一步規范其自主管理權,又不能捆住學校的手腳。關鍵是對學校管理權要作區分,明確學生的權利地位,對涉及到基礎性關系的決定,如入學、就業、參加考試、學位授予和畢業證書發放、留級、退學或開除等,是國家行政法規定的法定事項,應列入可訴性行為;對于一般的管理關系,如學術研究、學生成績評定、宿舍管理、日常管理、文明禮儀教育等方面的事務等,屬于學校內部管理權,則不列入司法審查范圍。
3.學校與學生法律關系確認的難點
如前所述,高校與學生存在多種法律關系。目前學校與學生法律關系的確認,只有案例,沒有明文規定。出現了同樣的案件各地法院有的準予受理,有的則不予受理。對上述3種法律關系,需要具體問題具體分析。我們期望在理論和司法實務上有明確的劃分。
關于民事法律關系,主要須明確學校與學生是不是平等的法律地位,應以什么方式來建立民事法律關系。學校的行為還沒有全部變為市場行為,在招生、對學生實施管理和培養等方面還帶有很濃厚的行政色彩,尤其學校依法行使的內部管理權,是不可訴的;學生接受教育服務也不是完全的消費行為,這些問題會直接影響民事法律關系的確立。
關于行政法律關系,我國法律屬于成文法,明確行政訴訟的被告必須是行政機關,不能是事業單位,行政訴訟的受案范圍只能是行政機關的具體行政行為,而不能是抽象行為。學校明確是事業單位,依據我國現行行政訴訟法,學校不符合行政訴訟被告適格主體的要求,學校行為也不是行政法、行政訴訟中法定的行政行為。學校與學生之間行政法律關系需要司法解釋和成文的支持。
關于多重法律關系,是針對目前學校法律事務的實際提出來的。學校的存在實際上給立法和司法都提出了挑戰,因為學校的主體地位和復雜的法律關系,很難直接歸由哪一個法律部門來調節,教育法又主要是規范性的法律,涉及訴訟程序時就要準確區分哪些學校行為屬于民事合同關系,哪些行為屬于行政法律關系,哪些行為可納入司法審查的范圍,哪些行為將被司法審查排斥,很難界定,操作上也缺乏可行性。要從根本上深入分析學校與學生法律關系的性質和特征,既要考慮學校的實際,也要保障學生的合法權益,并且要把保障學生權益作為重點考慮。
三、學校在處理與學生法律關系過程中應注意的問題
在推進依法治校,實現學校管理的法治化、制度化的同時,要明確學生的法律地位,依法保障學生的權利。
1.明確學生享有的權利
學生在校期間,具有《憲法》和《民法》規定的公民身份、一般學生身份和教育法律規定的特定學生身份。學生享有憲法賦予的各項社會政治權利、人身權利、社會經濟權利、文化教育權利;學生在學校管理過程中處于行政相對人的地位,享受和行使相應的權利,包括平等權、受教育權、受益權、知情權、隱私保密權、參與管理權、畢業就業權、申辯申訴和控告權等諸多權利;還享有普通公民所享有的權利。
2.落實以人為本理念,從法律上保障學生權利
學校作為辦學主體,居于主動地位,學生享有受教育權利,一般居于弱勢地位。要保障學生的這些權利,第一,學校的權力要公開,應在法律監督、群眾監督和行政相對人的監督之下行使。沒有公開性,就不能保證公正性。學生的合法權益不受非公開校紀、校規的影響。第二,學校的管理要有法可依,堅持行政合法性原則,不抵觸法律,不超出法律自設權力。第三,堅持程序公正。權力的濫用和不顧學生的合法權益,往往是破壞了正常的程序。要從學校實施管理的程序設計上充分考慮學生的感受和知情權。第四,涉及學生切身利益的權益,學校盡量避免單方面作出處置。學校對學生有概括性的管理權,形成的管理關系與服從關系經常表現為不對等關系,學生在認可或服從這種管理權的前提下,一般不能對管理行為提出異議。所以,凡是涉及到學生基本權利和法律身份的重要事務,學校必須嚴格按照法律法規處理,學生也必須依照法律規定、學校制定的規章制度執行。第五,切實暢通學生申訴、起訴的渠道。對學校內部涉及學生權利的行政事務,學生可以通過民主參與的方式參與管理。當受到學校干涉和影響時,學生有權向教育行政主管機關投訴;涉及法律事務時,也有正常的法律渠道。這樣有利于監督,有利于保持學校穩定的秩序。
3.明確學校與學生的法律關系要解決好幾個問題
學校自主權與法律的審查監督的關系。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出:“高等教育體制改革的關鍵,就是改變政府對高等學校統得過多的管理體制,在國家統一的教育方針和計劃的指導下,擴大高等學校的辦學自主權?！边@是新中國成立以來第一次明確提出“擴大高等學校的辦學自主權”。隨著改革的深入,學校的自主權越來越大,掌握的資源也越來越多。在這種情況下,更要加強大學的法制建設,把大學的教育規律與法律要求結合起來,依法依規管理學校;大學自主權用好了有利于學校的發展,失去控制就會造成對相關群體權利的侵害。
學生權利保障與學校權力行使的關系。學生要明確自己的權利,增強自我權利的保護意識。當權利受到侵害時,學生要有申訴、起訴的渠道,要健全和完善高校解決糾紛的機制。高校作為一個特殊的社會組織,是一個人員集中、關系又相對復雜的集合體。學校既有培養教育學生的責任,又要為學生提供服務。學校在行使權力時,必須兼顧兩方面的情況。學校要建立完善的自我約束機制,及時清理修訂涉及學生基本權利的規章制度,避免侵權行為的發生。
平等的契約合同與教育管理的關系。高校與學生之間要從管理型逐步轉為教育服務契約關系。隨著市場經濟體制的建立和完善,高校進入了市場競爭,其與學生的諸多關系都反映了平等的契約關系。高校對學生的管理是為了更好地履行這種契約,所以管理既要從保證學校的教學、生活秩序入手,又要貫徹以人為本的理念,從學生的需要和發展出發。要不斷深化教育者與受教育者作為平等主體的思想,吸收學生參與學校民主管理?！?/p>
(作者系北京語言大學黨委副書記)
[責任編輯:王 成]
①何寧湘:學校與學生之間的法律關系分析。參見《法律論文資料庫》
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②何寧湘:學校與學生之間的法律關系分析。參見《法律論文資料庫》
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③朱軍:美國校園司法制度中學生權利條款的探析與啟示。國家教育行政學院學報,2008第7期
④何寧湘:學校與學生之間的法律關系分析。參見《法律論文資料庫》
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⑤石從科:論學位訴訟的性質 ——兼論高校的法律地位 參見《論文天下》
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